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美政府针对四类关键产品供应链的百日评估(下

  2021年6月8日,美国白宫网站发布了根据今年2月24日美国总统拜登签署的14017号行政令“美国供应链”,展开的针对4类关键产品(半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料、药品和原料药)供应链的百日评估报告。以下是ICOVER安投平台专家对该报告后两个部分执行总结及政策建议的摘译,文中观点及例证仅供参考,不代表编者及发布者的立场。

  关键矿物和材料(原报告正文改称“战略和关键材料”)是构建美国繁荣经济和强大国防力量的“基石”。它们支撑着汽车、航空航天等行业的高附加值制造业和众多高薪工作岗位。

  输送战略和关键材料的全球供应链,在名义上是分散式和多样化的,且奉行市场竞争原则。但仔细审视发现,这些供应链其实面临严重的干扰和中断风险(比如遭遇自然灾害或不可抗力事件)、充满了政府干预和扭曲贸易的做法。与普遍观念相反的是,这种风险造成的不只是军事脆弱性,它还对整个美国经济和美国价值观造成影响。

  而且,美国对战略和关键材料的需求很可能进一步提高,考虑到这些材料也能提高或实现许多环保“绿色”技术的性能,比如电动汽车、风力发电机和先进电池。据近期一份国际能源署(IEA)报告称,“制造一辆典型的电动汽车所需的矿物是一辆传统汽车的6倍;一座陆上风力发电厂所需的矿物资源要比一座燃气发电厂多出9倍。2010年至今,每新产生一个单元量的电力,平均所需的矿物量已增加了50%;这是由于新投资中可再生能源的份额在上升”。

  简言之,战略和关键材料供应链面临的挑战和机遇,是21世纪激烈地缘政治竞争的象征。这一供应链的复杂程度、全球范畴、交叉本质,迫使美国须采取一种“全政府”的方式,并与美国盟友国家、私营部门和非盈利组织进行密切合作。

  有鉴于此,本报告进行了跨机构评估,并由美国国防部牵头。这一点已在之前依据13817号行政令“确保安全可靠的关键矿物供应的联邦策略”、13953号行政令“应对国内供应链因依赖外国对手的关键矿物而面临的威胁,支持国内采矿和加工业”进行的研究中例证阐明;已有的研究基础和本供应链面临挑战的“平民为中心”的本质,均融入了本研究报告(依据14017号行政令“美国供应链”)中所进行的全部评估。

  为解决战略和关键材料的国防与必需民用供应链的风险,美国总统拜登已任命国防部长兼任国防储备(NDS)经理。1939年夏,美国国会设立了这一职位,连同NDS计划;而当时正值“二战”爆发前夕,太平洋地区冲突已经拉开帷幕,欧洲战事也一触即发。此后,在整个美苏“冷战”时期,NDS计划成为了美国政府国防动员事业的支柱;此外还有多家非国防机构领衔的、依据1950年《国防生产法案》(DPA)展开的稳健投资计划。

  30年前,也就是“冷战”结束时的1991年,标志着战略和关键材料全球供应链重新定位的起点:此前被封锁的材料供应源,开始向西方国家的制造商进行大宗出口;而当时只有美国经济体量6%的中国经济,也开始疾速增长。贸易自由化、全球“准时制生产”(JIT)供应链成为主旋律。

  在这一主旋律下,经济高效率的优先程度高于多样性和供给的可持续性,这随后显现在美国各地和许多其他国家制造业能力的逐步降低。此外,随着全球供应链距离的“拉长”,美国制造商们也越来越忽视供应链所积聚的风险;他们的战略和关键材料供应商,甚至是将这些材料生产加工成附加值产品的必要劳动力技能,都不在美国本土而集中在海外。

  与此同时,推动国家动员计划也存在后劲不足。美国政府通过销售国防储备(NDS)材料,获取了数十亿美元的“和平红利”。而非国防机构的研究、鉴别和降低战略和关键材料行业风险的核心能力也在退化。

  进入21世纪30年代,低碳和高能效产品的工业新时代正在融合自主和物联网设备,并将带来巨大的生产力跃升和经济增长。如果美国想赶上新时代的全部“利好”,还须留意国家战略和关键材料供应链的可持续性。美国国防部可发挥重要作用,但仅靠国防部开展工作是不够的,这是整个国家的任务。

  从整体上讲,美国政府对战略和关键材料供应链的审查已有数十年之久。现在是拜登-哈里斯政府、美国国会、诸工业和非政府组织利益攸关方,共同采取果断综合行动的时刻,以支持战略和关键材料的可持续生产和利益保护。

  为重要的战略和关键材料提供可靠、安全、具有韧性的供给,对于美国经济和国防至关重要。美国需要采取一种“无所不包”的综合策略,以提高战略和关键材料供应链的韧性:既要扩充本土可持续的生产和加工能力,又要与美国的盟友和伙伴合作以确保安全的全球供应链。具体而言,该策略集中强调以下7点政策建议:

  (1) 为美国战略和关键材料“密集型”行业的可持续性,开发构建新的标准;

  保持美国药品供应链的安全、稳健和韧性,对于美国的国家安全和经济繁荣至关重要。一个稳健的药品供应链具有至少3个关键特征:(1)为美国市场制造高质量药物产品的能力;(2)药品供应链的多样化,比如依靠地理位置不同的一批制造商;(3)药品供应链的重复和冗余,比如每一种产品及其半成品同时都有多家制造商供货。此外,供应链结构的足够灵活性,即可根据供需状况灵活调整生产数量和产品,对于一个稳健的供应链也十分重要。本报告认为,目前美国的药品供应链具有复杂性、全球性的特点,且易遭受干扰因素影响。

  药品供应链的稳定和韧性极大地受到市场因素的影响,而市场因素致使美国依赖外国生产美国公众所需的药品、原料药(APIs),以及它们的关键起始原料(KSMs)的程度不断上升。庞大的跨国供应链、复杂的生产和分销模式,都可能导致供应链关键步骤遭受干扰,从而增加了出现药品短缺和其它的干扰造成后果(比如药品质量存在隐患)的风险。

  诸如成本压力等市场因素,也构成本行业供应链的风险;这是因为,成本这类市场因素倾向于避免大力投资多样性、冗余性和对较新质量体系。在过去30年里,占据美国民众90%处方药的普通药品市场,为应对较低的利润率,已进行整合,并越来越多地将其生产外包给劳动和制造成本较低的国家。由于较高的劳动力成本和其他生产成本(包括受到环境和职业法规的限制),在美国本土生产药品基本没有竞争力。此外,药品行业分销市场的集中程度使“中间商”取得有力的谈判地位,虽然降低了最终消费者的零售成本,但也造成制造商边际利润下降。

  (3) 药品分销的“承包”做法,可能会通过“单一承包来源”导致进一步固化。

  (1) 药品供应链复杂、庞大和跨国的本质属性,以及对外国“实体”的过分依赖。在紧急情况下,外国“实体”将视其本国国家利益高于同美国的贸易盈利;

  (4) “准时制生产”(JIT)库存管理实践,限制了库存并降低了应对需求激增的弹性能力;

  (5) 制造商地理位置集中,一旦遭受自然灾害或气候变化干扰,可能会迅速影响到整个地区的药品供给。

  为提高美国“药品和原料药”供应链的可靠性,报告认为正确的解决办法应能实现以下2个优先目标:

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